Übung im öffentlichen Recht für Fortgeschrittene

Sommersemester 2000

Prof. Dr. Helmut Goerlich
Prof. Dr. Christoph Degenhart

1. (Ferien-)Hausarbeit

 

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Sachverhalt

In der sächsischen kreisfreien Stadt L gab es seit 1998 mehrfach Übergriffe mit „Kampfhunden“, die zum Teil zu erheblichen Verletzungen der Opfer und damit zu einer öffentlichen Diskussion über die Hunde geführt haben. Insbesondere im Stadtteil S wurden die abgerichteten Hunde von ihren Besitzern, Anführern von lokalen Banden, zur Verteidigung ihrer abgesteckten „Reviere“ sowie zu Raub und Erpressung genutzt. Nachdem im Gemeinderat verschiedene Alternativen erwogen wurden, wie man dem Problem beikommen kann, erläßt der Gemeinderat im Frühjahr 1999 auf Vorschlag des Oberbürgermeisters O folgende Polizeiverordnung, die dem Regierungspräsidium L angezeigt wird und die nach § 11 SächsPolG notwendigen Angaben erhält:

          § 1      Gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung sind
a) Hunde im Sinne von § 1 Abs. 2 der Polizeiverordnung des sächsischen Staatsministeriums für Soziales, Gesundheit und Familie zum Schutz vor gefährlichen Hunden vom 28. Juni 1996, sowie
b) Hunde, bei denen nach ihrer besonderen Veranlagung, Erziehung, Charakter- oder Körpereigenschaften die Gefahr einer Verletzung von Personen besteht.

     § 2    Das Halten von gefährlichen Hunden ist innerhalb der Stadt L verboten.

     § 3    Für die Dauer von jeweils einem Jahr ist auf Antrag eine Erlaubnis zu erteilen, wenn der Antragsteller seine Zuverlässigkeit durch eine besondere Eignungsprüfung oder durch Vorlage eines gültigen Waffenscheins nach § 35 WaffenG nachweist.

     § 4    Wer einen gefährlichen Hund besitzt, hat dieses unverzüglich der Stadt L anzuzeigen. Erfüllt er nicht die Voraussetzungen des § 3 dieser Verordnung, so hat er das Tier beim Städtischen Tierheim in Pflege zu geben. Er kann binnen sechs Monaten den Nachweis der Zuverlässigkeit gegenüber der Stadt L führen; nach Ablauf dieser Frist wird der Hund nach den Vorschriften des § 28 SächsPolG eingezogen.

     § 5      enthält einen Bußgeldtatbestand bei Zuwiderhandlungen gegen das Verbot.

Der passionierte Hundeliebhaber Günter G hält sich einen nicht abgerichteten Rottweiler, der von der Nachbarschaft gemocht wird und mit dem auch Kinder spielen. Am 6. Dezember 1999 geht      Günter G zur Stadtverwaltung, um wegen einer gewerberechtlichen Genehmigung vorzusprechen. Auf seinen mitgeführten Hund und die neue Anzeigepflicht angesprochen gibt er wahrheitsgemäß an, er zahle regelmäßig Hundesteuer an die Stadt; da bedürfe es ja wohl keiner Anmeldung.

Aufgrund dieses Besuches fordert die Stadt L mit Schreiben vom 14. Dezember 1999 Günter G auf, bis zum 28. Dezember 1999 die Voraussetzungen des § 3 der städtischen PolVO nachzuweisen, andernfalls den Hund beim Städtischen Tierheim abzuliefern. Der von Günter G dagegen am 15. Dezember 1999 eingelegte Widerspruch wird vom Regierungspräsidium L am 4. Januar 2000 zurückgewiesen. Der Rottweiler des Günter G falle aufgrund seiner Größe, aber auch der bekannten Unberechenbarkeit von Rottweilern wegen unter § 1 b) der Polizeiverordnung der Stadt L. Rottweiler seien vor allem bei falscher Erziehung gefährlich und an vielen schwerwiegenden Beißunfällen beteiligt gewesen.

Günter G erhebt am 11. Januar 2000 Klage beim Verwaltungsgericht L. Er trägt vor, dem Bescheid fehle jede Rechtsgrundlage. Die Polizeiverordnung des Sächsischen Staatsministeriums vom 28. Juni 1996 regele schon die Pflichten der Halter von „gefährlichen Hunden“; für eine Regelung der Stadt L sei kein Raum. Jedenfalls verstoße die Verordnung gegen die Grundrechte und insbesondere § 1 der Verordnung sei zu unbestimmt.

Aufgabe 1:          Hat die Klage des Günter G Aussicht auf Erfolg?

Am 25. Januar 2000 gehen Polizeiobermeister Herbert U und Polizeimeister Christoph N Streife im Stadtteil S. Sie werden Zeuge, wie Manfred M, der seinen Pitbullterrier „Fighter“ mit sich führt, eine Auseinandersetzung mit der Studentin Andrea R hat. Sie hören wie Manfred M zu Andrea R sagt: „Wenn du jetzt nicht mit mir kommst, lernst du ,Fighter´ kennen“. Herbert U und Christoph N greifen sofort ein und nehmen Manfred M „Fighter“ weg. Sie erteilen ihm eine Bescheinigung über den Vorgang und verbringen den Hund auf das Polizeirevier, wo er von Bediensteten des Städtischen Tierheims abgeholt wird.

Am nächsten Tag wird Manfred M bei der Stadt L vorstellig und verlangt „Fighter“ zurück. Mit Schreiben vom 28. Januar 2000 teilt die Stadt ihm mit, dass die Maßnahme der Polizei aufgehoben wird, da eine Gefahr für die inzwischen verzogene Andrea R nicht mehr gegeben sei. Dennoch müsse der Hund solange im Tierheim in Pflege bleiben, bis Manfred M seine eigene Zuverlässigkeit nachgewiesen hat. Vorsorglich wird ihm noch mitgeteilt, dass für die Dauer der Unterbringung des Hundes ab dem 25. Januar 2000 ein Betrag von täglich DM 10,- an Verpflegungskosten zu entrichten sein wird.

Aufgabe 2:          Manfred M fragt, ob er vor dem Verwaltungsgericht wegen der zu erwartenden Geldforderung klagen und wie er seinen „Fighter“ zurückbekommen kann.

Die kriminellen Aktivitäten im Stadtteil S werden in immer höheren Maße Gegenstand der lokalpolitischen Diskussion, zumal verstärkt Täter aus anderen Stadtteilen daran beteiligt sind. Dies führt schließlich zu weiteren Maßnahmen der Stadt zur Erhöhung der Sicherheit der dortigen Bewohner. Auf Anordnung des Oberbürgermeisters O vom 17. Januar 2000 werden für die Dauer von sechs Wochen jeden Freitag und Sonnabend zwischen 21 Uhr und 4 Uhr morgens an den Ausfallstrassen aus dem Stadtteil S Personenkontrollen durchgeführt, um Straftaten zu verhindern, gegebenenfalls auch eine schnellere Strafverfolgung zu ermöglichen.

Der langjährige Bewohner des Stadtteils Eduard Z wird in der Nacht des 22. Januar 2000 auf der Rückkehr von einem Besuch bei seiner Tochter an der X-Strasse vor dem Stadtteil S angehalten. Seine Personalien werden von Polizeiobermeister Herbert U und Polizeimeister Christoph N aufgenommen. Danach darf er weiterfahren. Immer noch erbost über die Behandlung als „Verbrecher“ beschwert sich Eduard Z am Montag, den 24. Januar 2000 schriftlich beim Staatsministerium des Innern. Von diesem erhält er am 26. Januar 2000 die Auskunft, dass man zwar leider nicht vorab informiert worden, mit der Maßnahme aber letztlich einverstanden sei.

Noch am 26. Januar 2000 geht Eduard Z zu seinem Rechtsanwalt und läßt vor dem Verwaltungsgericht Leipzig Klage gegen die polizeiliche Maßnahme erheben. Der Rechtsanwalt trägt vor, dass schon die Anordnung der Kontrollstelle rechtswidrig gewesen sei. Eine so weitreichende Anordnung könne allenfalls durch den Gemeinderat erfolgen, wenn nicht sogar das Staatsministerium des Innern selbst diese Anordnung treffen müsse. Keinesfalls aber haben die sonstigen Voraussetzungen des § 19 SächsPolG vorgelegen.

Aufgabe 3:          Hat die Klage Aussicht auf Erfolg?

Inhaltsverzeichnis

 

1. Aufgabe

A  Zulässigkeit 
              I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges 
                            1. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit
                            2. Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art
                            3. Sonderzuweisungen                                     
              II. Statthaftigkeit der Verfahrensart                                      
              III. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts             
              IV. Beteiligtenfähigkeit                                                    
              V. Prozessfähigkeit                                                          
              VI. Klagebefugnis                                                              
              VII. Vorverfahren                                                                         
              VIII. Klagefrist/ Ordnungsgemäßheit der Klageerhebung                      

B  Begründetheit                                                                                          
              I. Passivlegitimation                                                                                
              II. Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes                               
                            1. Zuständigkeit                                                                         
                                      a) Sachliche Zuständigkeit                                       
                                      b) Instanzielle Zuständigkeit                                       
                                      c) Örtliche Zuständigkeit                                                 
                            2. Verfahren                                                                               
                            3. Form                                                                                       
              III. Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes                               
                            1. Rechtsgrundlage des Verwaltungsaktes                               
                            2. Rechtmäßigkeit der Rechtsgrundlage (städt. PolVO)           
                                      a) Verordnungsermächtigung                                          
                                      b) Formelle Rechtmäßigkeit der städt. PolVO            
                                                    aa) Zuständigkeit                                                   
                                                              aaa) Sachliche Zuständigkeit               
                                                              bbb) Instanzielle Zuständigkeit 
                                                              ccc) Örtliche Zuständigkeit               
                                                    bb) Verfahren                                                        
                                                    cc) Form                                                               
                                      c) Materielle Rechtmäßigkeit der städt. PolVO            
                                                    aa) Tatbestandsvoraussetzungen der VO-Ermächtigung
                                                    bb) Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht              
                                                              aaa) HundehVO                             
                                                              bbb) Grundrechte                          
                                                                            [1] Eigentumsgarantie   
                                                                            [2] Allgemeine Handlungsfreiheit   
              IV. Rechtsverletzung                                                                                
Ergebnis                                                                                                       

 

2. Aufgabe

- bezüglich der zu erwartenden Geldforderung -

Zulässigkeit                                                                                                              
              I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges                                                     
              II. Statthaftigkeit der Verfahrensart                                                              
              III. Beteiligtenfähigkeit                                                                            
              IV. Prozessfähigkeit                                                                                  
              V. Klagebefugnis                                                                                      
              VI. Qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis                                                
Ergebnis                                                                                                       

 

- bezüglich der Möglichkeit, „Fighter“ zurückzubekommen -

A  Zulässigkeit                                                                                                              
              I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges                                                     
              II. Statthaftigkeit der Vorgehensart                                                 
                            1. Widerspruch gegen den Verwaltungsakt                                   
                                      a) Begehren des M                                                          
                                                    aa) Beruhen der Einbehaltung auf dem Bescheid
                                                    bb) Schreiben als Verwaltungsakt                                     
                                      b) Statthaftigkeit des Widerspruchs                         
                            2. Folgenbeseitigungsbegehren                                                            
                                      a) Einbehaltung „Fighters“ als Vollzug des Verwaltungsaktes       
                                      b) Materiell-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch               
              III. Einlegung des Widerspruchs bei der zuständigen Behörde                        
              IV. Beteiligtenbezogene Zulässigkeitsvoraussetzungen                                    
              V. Widerspruchsbefugnis                                                                        
              VI. Ordnungsgemäße Widerspruchserhebung                                              
              VII. Widerspruchsinteresse                                                                        
              VIII. Zuständige Widerspruchsbehörde                                               

B  Begründetheit                                                                                                        
              I. Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes                                                       
                            1. Ermächtigungsgrundlage des Verwaltungsaktes                 
                            2. Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes                 
                                      a) Zuständigkeit                                                               
                                      b) Verfahren/ Form                                                    
                            3. Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes           
                                      a) Rechtmäßigkeit der Rechtsgrundlage (HundehVO)   
                                      b) Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage          
              II. Rechtsverletzung                                                                                
              III. Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch                                                         
                            1. Hoheitliche Handlung                                                                     
                            2. Eingriff in rechtlich geschützte Position                                  
                            3. Fortdauernder rechtswidriger Zustand als Folge des Eingriffs         
Ergebnis                                                                                                       

 

3. Aufgabe

A  Zulässigkeit                                                                                                              
              I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges                                                     
                            1. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit                                           
                            2. Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art                          
                            3. Sonderzuweisungen                                                             
              II. Statthaftigkeit der Verfahrensart                                                              
                            1. Klagegegenstand                                                                  
                            2. Klageart                                                                                 
                            3. Belastender Verwaltungsakt                                                   
                            4. Erledigung des Verwaltungsaktes                                         
              III. Beteiligtenfähigkeit                                                                            
              IV. Prozessfähigkeit                                                                                  
              V. Klagebefugnis                                                                                      
              VI. Fortsetzungsfeststellungsinteresse                                                   
                            1. Rehabilitationsinteresse                                                      
                            2. Wiederholungsgefahr                                                            
              VII. Vorverfahren                                                                         
              VIII. Klagefrist/ Ordnungsgemäßheit der Klageerhebung                      

B  Begründetheit                                                                                                         
              I. Passivlegitimation                                                                                
              II. Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes                               
                            1. Zuständigkeit                                                                         
                                      a) Sachliche Zuständigkeit                                       
                                      b) Instanzielle Zuständigkeit                                       
                                      c) Örtliche Zuständigkeit                                                 
                            2. Verfahren                                                                               
                            3. Form                                                                                       
              III. Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes                               
                            1. Rechtsgrundlage                                                                  
                            2. Anordnung des Oberbürgermeisters                                       
                                      a) Kreis-/ Ortspolizeibehörde                                        
                                      b) Fachliche Weisung                                               
                                      c) Zuständigkeit                                                               
                                      d) Adressat                                                                       
                            3. Verhältnismäßigkeit der Maßnahme                                          
                                      a) Geeignetheit                                                                
                                      b) Erforderlichkeit                                                           
                                      c) Angemessenheit                                                           
                            4. Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht                        
Ergebnis                                                                                                        

1. Aufgabe

Die Klage des G gegen den Bescheid der Stadt L vom 14.12.1999 beim Verwaltungsgericht L hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A   Zulässigkeit
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges
Mangels aufdrängender Sonderzuweisungen ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO zu eröffnen[1]. Dazu müßte eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art vorliegen.
1. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit
Zunächst müßte demnach eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegen. Nach der modifizierten Subjektstheorie liegt eine solche stets dann vor, wenn die streitentscheidenden Normen dem öffentlichen Recht zugeordnet werden können bzw. ausschließlich den Staat oder eine seiner Untergliederungen berechtigen oder verpflichten[2]. Im vorliegenden Fall möchte G gegen einen Bescheid vorgehen, der auf einer Polizeiverordnung der Stadt L basiert. Als streitentscheidende Normen kommen daher solche des Polizei- und Sicherheitsrechts in Betracht. Dabei handelt es sich um Regelungen, die zweifelsfrei dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind[3]. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt vor.
2. Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art
Zudem müßte diese Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art sein. Eine Streitigkeit ist stets dann verfassungsrechtlich, wenn sie zwischen unmittelbar am Verfassungsleben beteiligten Rechtsträgern besteht und sich dabei auf Rechte und Pflichten bezieht, die unmittelbar und ausschließlich in der Verfassung geregelt sind (doppelte Verfassungsunmittelbarkeit)[4]. G ist als Bürger ebenso wie die Stadt L kein unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligter. Die vorliegende Streitigkeit ist nicht verfassungsrechtlicher Art.
3. Sonderzuweisungen
Zuweisungen an Gerichte eines anderen Rechtszweiges (abdrängende Sonderzuweisungen) sind nicht ersichtlich. Der Verwaltungsgerichts-weg ist gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet.
II. Statthaftigkeit der Verfahrensart
Dazu ist zunächst die einschlägige Klageart zu bestimmen. Im vorliegenden Fall könnte eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO in Betracht kommen. Dazu müßte es sich bei dem Schreiben der Stadt L vom 14.12.1999 um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG[5] handeln. Das Schreiben müßte demnach eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen darstellen.
1. Die kreisfreie Stadt L nimmt gemäß Art. 82 Abs. 1, 2 SächsVerf Aufgaben der öffentlichen Verwaltung war und ist demnach Behörde im Sinne von § 1 Abs. 4 VwVfG.
2. Das Schreiben erging ferner als eine verwaltungsrechtliche, einseitige Willenserklärung zu einem bestimmten Sachverhalt und stellt damit eine hoheitliche Maßnahme dar[6].
3. Das betreffende Schreiben müßte zudem Regelungscharakter aufweisen. Darunter ist eine rechtsverbindliche Anordnung, die auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist, zu verstehen[7]. G wird durch dieses Schreiben angewiesen, entweder seine Eignung gemäß § 3 städtischen PolVO nachzuweisen oder den Hund nach § 4 S. 2 der PolVO im Tierheim abzuliefern. Das Schriftstück ordnet damit Rechtsfolgen für G an und hat somit regelnden Charakter.
4. Desweiteren handelt es sich bei dem nur an G gerichteten Schreiben um eine Einzelfallregelung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts.
5. Zudem müßte gemäß § 35 S. 1 VwVfG eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen von dem Schreiben ausgehen. Dazu müßte die intendierte Rechtswirkung einen Träger subjektiver Rechte betreffen, ohne dass dazu weitere Maßnahmen notwendig sind[8]. G ist Träger subjektiver Rechte und von dem Schreiben unmittelbar betroffen (siehe 3.). Eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen liegt vor.
Das Schreiben der Stadt L an den G stellt somit nach den Voraussetzungen des § 35 VwVfG einen Verwaltungsakt dar. Dieser ist zum Zeitpunkt der Klageerhebung (11.01.2000) noch bestandskräftig. Eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ist demnach die statthafte Klageart.
III. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
Es ist von der sachlichen und örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts L gemäß §§ 45, 52 VwGO auszugehen.
IV. Beteiligtenfähigkeit
G ist als natürliche Person gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Gemäß §§ 1 Abs. 3 i.V.m. 3 Abs. 1 SächsGemO ist die kreisfreie Stadt L rechtsfähige Gebietskörperschaft und damit als juristische Person nach § 61 Nr. 1 VwGO ebenfalls beteiligtenfähig[9].
V. Prozessfähigkeit
G ist als geschäftsfähige Person zur Vornahme von Verfahrenshandlungen gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO berechtigt. Als juristische Person ist die Stadt L selbst prozessunfähig[10]. Somit kann die Stadt L gemäß § 62 Abs. 3 VwGO nur durch ihren gesetzlichen Vertreter bei Gericht handeln. Laut § 51 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 4 SächsGemO kommt als solcher der Oberbürgermeister in Betracht.
VI. Klagebefugnis
Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO müßte G geltend machen, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach der sogenannten Adressatentheorie ist der Kläger jedoch schon dann prinzipiell klagebefugt, wenn er Adressat eines ihn belastenden Verwaltungsaktes ist[11]. Belastend ist ein Verwaltungsakt stets dann, wenn vom Adressaten ein Tun, Dulden oder Unterlassen verlangt wird, dessen Rechte beschränkt oder entzogen werden[12]. Der Bescheid der Stadt L fordert G aufstellt demnach einen belastenden Verwaltungsakt zuungunsten des G dar.  G hat folglich nach der Adressatentheorie Klagebefugnis.
VII. Vorverfahren
Vor der Erhebung der hier angestrebten Anfechtungsklage ist gemäß § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO die Durchführung eines erfolgloses Vorverfahrens erforderlich. Ausnahmen hierzu sind in Satz 2 des § 68 Abs. 1 VwGO zu finden. Solche sind im vorliegenden Fall jedoch nicht einschlägig.
1. Zunächst müßte laut § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes ein Widerspruch bei der erlassenden Behörde erhoben worden sein. G legt bereits am 15.12.1999 Widerspruch gegen das Schreiben vom 14.12.1999 ein. Der Widerspruch wurde form- und fristgerecht eingereicht.
2. Desweiteren müßte der Widerspruch erfolglos geblieben sein. Diesbezüglich müßte nach § 73 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO die nächsthöhere Behörde einen Widerspruchsbescheid erlassen haben. Nächsthöhere Behörde der kreisfreien Stadt L ist gemäß § 112 Abs. 1 S. 1 SächsGemO das Regierungspräsidium L. Am 04.01.2000 erteilt dieses einen Widerspruchsbescheid i.S.d. § 73 Abs. S. 2 Nr. 1 VwGO. Die nach § 73 Abs. 3 VwGO notwendige Begründung ist ausgehend vom Sachverhalt ebenso wie die ordnungsgemäße Rechtsmittelbelehrung zu unterstellen. Das erforderliche Vorverfahren wurde erfolglos durchgeführt.
VIII. Klagefrist/ Ordnungsgemäßheit der Klageerhebung
Gemäß § 74 Abs. 1 VwGO darf die Klageerhebung maximal einen Monat nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erfolgen. Diese Frist wird von G mit Klageerhebung vom 11.01.2000 eingehalten. Mangels anderslautender Angaben im Sachverhalt ist ebenso von der Ordnungsgemäßheit der Klageerhebung durch den G gemäß §§ 81, 82 VwGO auszugehen.
Die Klage des G ist zulässig.

B   Begründetheit
Die Anfechtungsklage des G ist gemäß § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO begründet, wenn der Beklagte passiv legitimiert, die Verfügung der Stadt L vom 14.12.1999 rechtswidrig und G dadurch in eigenen Rechten verletzt ist.
I. Passivlegitimation
Diese bestimmt sich nach § 78 VwGO[13]. G möchte gegen den Bescheid der Stadt L vom 14.12.1999 vorgehen. Gegenstand der Anfechtungsklage ist dann gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Verwaltungsakt der Stadt L in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4.1.2000. Den richtigen Beklagten stellt demnach die Ausgangsbehörde des ursprünglichen Verwaltungsaktes dar[14]. Im vorliegenden Fall ist folglich die Stadt L gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO passiv legitimiert.
II. Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes
Formell rechtmäßig ist jeder Verwaltungsakt, der unter Einhaltung der bestehenden Form- und Verfahrenserfordernisse von der zuständigen Behörde erlassen wurde[15].
1. Zuständigkeit
Die kreisfreie Stadt L müßte sachlich, örtlich und instanziell für den Erlass des Verwaltungsaktes zuständig gewesen sein.
Der zu prüfende Verwaltungsakt basiert auf einer PolVO. Für die Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben sind gemäß § 60 Abs. 1 SächsPolG die Polizeibehörden zuständig. Nach § 64 Abs. 1 Nr. 3, 4 SächsPolG sind kreisfreie Städte Kreis- bzw. Ortspolizeibehörden[16] und damit für die Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben zuständig. Die kreisfreie Stadt L war sachlich und instanziell zuständig.
Laut § 70 Abs. 1, 2 SächsPolG ist diejenige Polizeibehörde örtlich zuständig, in deren Dienstbezirk die Aufgabe wahrzunehmen ist. Es ist davon auszugehen, dass G Einwohner der Stadt L ist. Örtliche Zuständigkeit der Stadt L liegt vor.
Die Stadt L war für den Erlass des Verwaltungsaktes zuständig.
2. Verfahren
Mangels anderslautender Angaben ist davon auszugehen, dass alle Verfahrensvorschriften durch die Stadt L eingehalten wurden.
3. Form
Verstöße gegen bestehende Formerfordernisse sind ebenfalls nicht ersichtlich.
Der Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen.   
III. Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes
Der Verwaltungsakt der Stadt L ist dann materiell rechtmäßig, wenn er auf einer gültigen Ermächtigungsgrundlage basiert, verhältnismäßig und inhaltlich bestimmt ist.
1. Rechtsgrundlage des Verwaltungsaktes
Gemäß Art. 20 Abs. III i.V.m. Art. 1 Abs. III GG dürfen in Freiheit oder Eigentum eingreifende Verwaltungsakte nur dann erlassen werden, wenn dazu eine gesetzliche Vorschrift ermächtigt (Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes)[17]. Im Fall des G liegt ein solcher Eingriff vor (siehe A VI.). Es muss eine Ermächtigungsgrundlage für den Verwaltungsakt vorliegen.
Als Rechtsgrundlage des Verwaltungsaktes der Stadt L gegenüber G könnte die städtische PolVO der Stadt L in Betracht kommen. Eine PolVO ist eine spezielle Rechtsverordnung und kann als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Verwaltungsakten dienen[18]. 
Der Bescheid der Stadt L ordnet zunächst an, dass G die Voraussetzungen des § 3 städtische PolVO nachzuweisen hat und begründet dies mit der Tatsache, dass G´s Rottweiler gemäß § 1b) städtische PolVO ein gefährlicher Hund im Sinne dieser Verordnung sei. Darüber hinaus wird durch den Verwaltungsakt angeordnet, dass der Hund bei Nichterbringung des Nachweises gemäß § 4 S. 2 städtische PolVO im Tierheim abzuliefern ist. Als Rechtsgrundlage des ergangenen Verwaltungsaktes kommt somit  § 3 i.V.m. §§ 1b), 4 S. 2  städtische PolVO in Betracht.
Zu beachten ist an dieser Stelle, dass in der städtischen PolVO keine Eingriffsermächtigung für eine Polizeibehörde zur Durchsetzung der Verbots- und Gebotsregelungen im Einzelfall enthalten ist. Umstritten ist in diesem Zusammenhang, ob auf Grundlage einer solchen PolVO überhaupt Verwaltungsakte erlassen werden können. Ein Teil der Lehre hält diesbezüglich eine spezifische Ermächtigung zum Handeln durch Verwaltungsakt nicht für erforderlich[19]. Vielmehr sieht diese Ansicht die Befugnis zum Handeln durch Verwaltungsakt in der Ermächtigung der Verwaltung zur Tätigkeit kraft hoheitlicher Gewalt bereits impliziert und bezieht den Vorbehalt des Gesetzes ausschließlich auf inhaltliche Aspekte. Diese Argumentation vermag nicht zu überzeugen. Vielmehr ist der Gegenmeinung zu folgen, die den Vorbehalt des Gesetzes auch hinsichtlich der Art und Weise der Durchsetzung normierter Ge- und Verbote gelten läßt[20]. Plausibel läßt sich dies damit begründen, dass in der Durchsetzung die maßgebliche Eingriffswirkung liegt und nur so die allgemeine Handlungsfreiheit und der Schutz des Eigentums gewährleistet ist.
Damit ließen sich aufgrund der Regelungslücke innerhalb der städtischen PolVO keine Verwaltungsakte erlassen. Dem wirkt jedoch die wohl herrschende Meinung dadurch entgegen, dass man die (bevorstehende) Verletzung spezialgesetzlicher Gebots- und Verbotsnormen im Rahmen der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung[21] als Gefährdung bzw. Störung der öffentlichen Sicherheit ansieht. Damit ist die polizeiliche Generalklausel nach § 3 Abs. 1 SächsPolG anzuwenden[22]. Ermächtigungsgrundlage für den Verwaltungsakt der Stadt L stellt somit §§ 3, 1b), 4 S. 2 städt. PolVO i.V.m. § 3 Abs. 1 SächsPolG dar.    
2. Rechtmäßigkeit der Rechtsgrundlage (städt. PolVO)
Die o.g. Rechtsgrundlage müßte rechtmäßig sein. Davon ist zunächst bei polizeilichen Generalklausel des § 3 Abs. 1 SächsPolG auszugehen[23]. Die städtische PolVO müßte sich jedoch auf eine Verordnungsermächtigung stützen und formell wie materiell rechtmäßig sein.
a) Verordnungsermächtigung
Eine Rechtsverordnung bedarf gemäß Art. 80 Abs. 1 GG, Art. 75 Abs. 1 SächsVerf ihrerseits einer formell-rechtlichen, gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (Vorbehalt des Gesetzes)[24]. Als solche könnte die Verordnungsermächtigung des § 9 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1  SächsPolG in Betracht kommen. Andere, spezialgesetzliche Regelungen i.S.d. § 9 Abs. 2 SächsPolG, die zum Erlaß einer PolVO ermächtigen, sind nicht ersichtlich[25]. Die Rechtsgrundlage für die städtische PolVO könnte § 9 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 SächsPolG sein.
b) Formelle Rechtmäßigkeit der städtischen PolVO
Eine Verordnung ist dann formell rechtswidrig, wenn sie unter Verletzung von Zuständigkeits-, Verfahrens- oder Formvorschriften zustande gekommen ist[26].
aa) Zuständigkeit
Bezüglich der zu prüfenden städtischen PolVO müßte die örtlich, sachlich und instanziell zuständige Polizeibehörde gehandelt haben[27].
aaa) Sachlich zuständig für den Erlass einer PolVO ist nach § 9 Abs. 1 SächsPolG eine allgemeine Polizeibehörde. Gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 3, 4 SächsPolG ist die kreisfreie Stadt L Kreis- bzw. Ortspolizeibehörde und damit sachlich zuständig[28].
bbb) Desweiteren müßte der Gemeinde-/ Stadtrat der Stadt L instanziell zuständig gewesen sein. Gemäß § 14 Abs. 1 S. 1 SächsPolG werden PolVO einer Ortspolizeibehörde vom Stadtrat erlassen, sofern sie länger als einen Monat gelten sollen. Die zu prüfende PolVO der Stadt L wurde im Frühjahr 1999 erlassen. Der beanstandete Verwaltungsakt gegen G ist vom 14.12.1999. Der Stadtrat der Stadt L war instanziell zuständig.
ccc) Für den Erlaß einer Polizeiverordnung sind gemäß § 12 SächsPolG die allgemeinen Polizeibehörden jeweils für ihren Dienstbezirk zuständig. Die städtische PolVO erstreckt sich ausschließlich auf das Stadtgebiet der Stadt L (vgl. § 2 städt. PolVO). Die Stadt L war ebenso örtlich zuständig und somit insgesamt für den Erlass der städt. PolVO zuständig.
bb) Verfahren
Die städt. PolVO müßte unter Beachtung der einschlägigen Verfahrensvorschriften erlassen worden sein[29].
aaa) Zu betrachten ist zunächst, dass die vorliegende städt. PolVO auf Vorschlag des Oberbürgermeisters O erlassen wurde. Gemäß §§ 51 Abs. 1, 4; 52 SächsGemO ist der Oberbürgermeister Vorsitzender des Gemeinde-/ Stadtrates und bereitet die Sitzungen vor. Der Vorschlag der später erlassenen städt. PolVO ist im Rahmen der Auseinandersetzung mit den Sitzungsthemen als Sitzungsvorbereitung zu klassifizieren.
bbb) Desweiteren besteht gemäß § 15 Abs. 1 SächsPolG die Verpflichtung, die erlassene Polizeiverordnung unverzüglich der nächsthöheren zur Fachaufsicht zuständigen Behörde vorzulegen. Laut § 66 Nr. 3a SächsPolG sind die höheren Verwaltungsbehörden und das zuständige Staatsministerien Fachaufsicht über Ortspolizeibehörden in kreisfreien Städten. Als höhere Verwaltungsbehörde i.S.d. § 66 Nr. 3a SächsPolG kommen gemäß § 3 Abs. 2 SächsRPG die Regierungspräsidien in Betracht[30]. Mit der Vorlage der städtischen PolVO gegenüber dem Regierungspräsidium L ist § 15 Abs. 1 SächsPolG erfüllt.
ccc) Von einer ordnungsgemäßen Beschlußfassung innerhalb des Stadtrates gemäß § 39 SächsGemO und einer öffentlichen Bekanntmachung i.S.d. § 14 Abs. 1 S. 2 SächsPolG ist aufgrund mangelnder Angaben im Sachverhalt auszugehen.
Alle erforderlichen Verfahrensschritte wurden somit eingehalten.
cc) Form
Diese bestimmt sich nach § 11 SächsPolG und wurde laut Sachverhalt bei vorliegender städtischer PolVO eingehalten.
Die städtische PolVO ist formell rechtmäßig.
c) Materielle Rechtmäßigkeit der städtischen PolVO
Die städtische PolVO ist dann materiell rechtmäßig, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen der Verordnungsermächtigung vorliegen und die städt. PolVO bestimmt, verhältnismäßig und mit höherrangigem Recht vereinbar ist.
aa) Tatbestandliche Voraussetzungen der Verordnungsermächtigung
Es müßten folglich die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 SächsPolG vorliegen.
aaa) Die städt. PolVO wurde von einer allgemeinen Polizeibehörde erlassen (siehe B III.2.b)aa).
bbb) Der Erlass der städtischen PolVO müßte zudem zur Wahrnehmung der nach dem SächsPolG zugewiesenen Aufgaben der Stadt L in Form von Verboten oder Geboten erfolgt sein. Diese inhaltlichen Anforderungen ergeben sich sowohl aus § 9 Abs. 1 als auch aus § 1 Abs. 1 SächsPolG. In einer PolVO muss die zuständige allgemeine Polizeibehörde folglich nach § 9 Abs. 1 polizeiliche Verbote und Gebote erlassen, die gemäß § 1 Abs. 1 SächsPolG der Abwehr von Gefahren und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen[31].
Als ein solches Verbot kommt § 2 der zu prüfenden PolVO in Betracht. Dieser verbietet i.V.m. § 1 der PolVO das Halten gefährlicher Hunde innerhalb der Stadt L. § 3 städt. PolVO teilt jedoch auf Antrag und unter gewissen Voraussetzungen eine einjährige Erlaubnis zur Haltung. Diese Einschränkung stellt eine Dispensmöglichkeit des in § 2 städt. PolVO normierten Verbotes dar[32]. 
Das Verbot des § 2 der städtischen PolVO müßte schließlich der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung dienen. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit stellt jede Sachlage dar, bei der mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit ein polizeiliches Schutzgut nicht unerheblich beeinträchtigt wird[33]. Dabei genügt das Vorliegen einer abstrakten Gefahr[34]. Als polizeiliches Schutzgut könnte hier die Gesundheit und das Leben der Bewohner der Stadt L in Betracht kommen. Ein gefährlicher Hund ist unter Umständen in der Lage, Menschen schwere, sogar lebensgefährliche Verletzung zuzufügen. Derartige Beißunfälle passieren in regelmäßigen Zeitabständen. In dieser Hinsicht ist zu beachten, dass, je höherrangiger das Schutzgut ist, die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit zu reduzieren sind[35]. Das Leben und die Gesundheit stellen die höchsten Individualrechtsgüter dar. Mit den dadurch äußerst geringen Anforderungen an die Eintrittswahrscheinlichkeit liegt hier eine abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor[36], die durch das Verbot des § 2 städt. PolVO abgewehrt werden soll.
ccc) Desweiteren richten sich die Regelungen der städt. PolVO an eine unbestimmte Anzahl von Fällen und Personen.
ddd) Schließlich müßte die Stadt L die Grenzen des bei § 9 Abs. 1 SächsPolG vorliegenden Verordnungsermessens pflichtgemäß eingehalten haben[37]. Gegenteilige Anhaltspunkte sind nicht ersichtlich.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 SächsPolG liegen vor.
bb) Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht
Die vorliegende PolVO müßte gemäß § 10 SächsPolG mit höherrangigem Recht vereinbar sein. Somit darf die PolVO der Stadt L weder mit Bundes- oder Landesrecht, noch mit höherrangigen Polizeiverordnungen im Widerspruch stehen[38].
aaa) HundeVO
In Betracht kommen könnte in diesem Zusammenhang zunächst die „Polizeiverordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales, Gesundheit und Familie zum Schutz vor gefährlichen Hunden“ (HundeVO).
[1]  Dazu müßte diese jedoch zunächst höherrangiges Recht i.S.d. § 10 SächsPolG darstellen. Das Rangverhältnis der Polizeiverordnungen untereinander bestimmt sich nach den erlassenden Polizeibehörden[39]. Die HundeVO wurde von einem Staatsministerium und damit gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 1 von einer obersten Landespolizeibehörde erlassen.  Ein Staatsministerium stellt gegenüber der Kreispolizeibehörde Stadt L eine höhere allgemeine Polizeibehörde dar. Die HundeVO ist gegenüber der städt. PolVO höherrangiges Recht.
[2] Fraglich ist nunmehr, ob zwischen beiden Verordnungen ein Widerspruch besteht.
Beide Verordnungen stellen zunächst Definitionen eines gefährlichen Hundes auf. Dabei verweist § 1a) städt. PolVO auf die Regelung in § 1 Abs. 2 HundeVO. § 1b) städt. PolVO stellt desweiteren eine eigene Definition für gefährliche Hunde auf, welche der Regelung in § 1 Abs. 2 Nr. 3 HundeVO nahe kommt, diese konkretisiert. Bei beiden rasseneutral definierten Vorschriften muss der Hund zumindest eines der Merkmale erfüllen, um als gefährlich eingestuft werden zu können. Dies unterliegt wiederum einer Einzelfallprüfung, womit ein inhaltlicher Widerspruch insofern erst dann vorliegen würde.
Desweiteren bestehen Unterschiede bezüglich des Haltens solcher Hunde. Während § 2 der städt. PolVO generell das Halten verbietet, ist die Haltung nach § 3 HundeVO prinzipiell erlaubt. Diese unterschiedlichen Grundsätze beider Verordnungen widersprechen sich.
Auch bei der Ausgestaltung dieser unterschiedlichen Grundsätze, insbesondere bezüglich der Halterpflichten, lassen sich drastische Differenzen feststellen. Während § 3 städt. PolVO die Haltung gefährlicher Hunde nur in Ausnahmefällen auf Antrag und unter Nachweis bestimmter Voraussetzungen gestattet und somit § 2 als Verbot mit Dispensmöglichkeit klassifiziert, werden in § 5 HundeVO nur Einzelfallmaßnahmen gegen unzuverlässige Halter vorgesehen. Dabei differieren auch die Sanktionen bei Zuwiderhandlungen stark. Während es gemäß § 5 Abs. 1 HundeVO im Ermessen der Ortspolizeibehörde liegt, wie im Einzelfall vom Hund ausgehende Gefahren beseitigt werden können, kennt § 4 S. 2, 3 städt. PolVO nur die Abgabe bzw. Einziehung des Hundes. In der HundeVO ist desweiteren keine Anmeldepflicht wie in § 4 S. 1 städt. PolVO normiert. Widersprüche ergeben sich somit auch bezüglich der Halterpflichten.  
[3] Die vorliegenden Widersprüche der städt. PolVO zur HundeVO führen zu einem Verstoß gegen § 10 SächsPolG.
Die städt. PolVO könnte jedoch noch weitere höherrangige Rechtsvorschriften i.S.d. § 10 SächsPolG verletzen.
bbb) Grundrechte
Gemäß § 10 SächsPolG kommen als höherrangige Vorschriften (i.V.m. Art. 31 GG, § 9 SächsPolG) auch Grundrechte in Frage[40].
[1] Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG (Eigentumsgarantie)
Zunächst könnte § 3 der städt. PolVO gegen die Eigentumsgarantie verstoßen. Dazu müßten Hunde Eigentum i.S.d. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG darstellen. Unter Eigentum sind alle privatrechtlichen vermögenswerten Rechte und Sachen zu verstehen, wovon auch das Eigentum nach § 903 BGB umfaßt ist[41]. Hunde sind als Tiere gemäß § 90a Abs. 3 BGB sachengleich zu behandeln und damit als Eigentum einzuordnen. Der Schutzbereich des Art. 14 GG ist somit eröffne